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王晓晔:《反垄断法》对行政垄断很无奈
网友分享于:Jan 1, 1970 8:00:00 AM    来源: IT货架   

全国人大常委会反垄断法制讲座专家、国务院反垄断委员会咨询专家王晓晔

全国人大常委会反垄断法制讲座专家、国务院反垄断委员会咨询专家王晓晔

河北张家口人,出生于1948年10月,德国汉堡大学法学博士学位,研究领域为经济法、国际经济法。现为中国科学院研究生院教授,中国社会科学院法学研究所研究员,中国经济法研究会副会长,国务院反垄断委员会咨询专家。曾为九届、十届全国人大常委会作反垄断法制讲座,为国务院法制办、商务部、全国省部级领导干部反垄断法培训作竞争法讲座。2010年被Antitrust & Competition Policy Blog评为反托拉斯法律与经济全球最具影响的女教授之一。

2011年11月9日,媒体报道称,国家发改委反垄断局对中国电信和中国联通两家公司进行反垄断调查。两家公司被认为在互联网接入市场上涉嫌垄断,若事实成立,将被处数亿至数十亿元罚款。

此后,在中央经济工作会议提及“深入推进国有企业改革”的背景下,国家发改委主任张平在去年12月16日举行的全国发展和改革会议上指出,2012年将“深入开展价格和收费检查,加强反价格垄断检查”。

一时间,垄断改革问题成为媒体热议的焦点。展望新的一年,“电信联通案”是否会成为垄断改革的起点?实施三年的《反垄断法》究竟效果如何?南都记者就此专访了中国社会科学院法学研究所研究员、中国经济法研究会副会长、国务院反垄断委员会咨询专家王晓晔。

石油产品定价不受反垄断法规范

南都:最近发改委罕见地对中国联通和中国电信进行了反垄断调查,你怎么看电信和联通最后作出的整改承诺,以及此事最终解决的方式?

王晓晔:我认为这个案件不应该通过中国电信和中国联通作出承诺的方式来解决,因为这两家企业的违法行为十分明显。如果反垄断执法机关认为可以通过承诺来解决,那这两个企业的承诺应当能够彻底解决案件中涉嫌垄断的行为,而且承诺具有可操作性,即反垄断机关能够监督它们的执行。

这个案子应该按照《反垄断法》第四十七条的规定,停止违法行为,即按照反垄断机关的要求进行改正。另外,反垄断执法机关对违法企业的不当利润应当没收,此外还要进行罚款,以作为对违法企业的惩罚和对其他企业的威慑。

南都:这次反垄断调查的意义在哪里?有人希望对电信和联通的调查能够向其他行业扩展,例如石油领域,认为此次调查是一种信号,你怎么看?

王晓晔:这个调查确实是一个信号。即它首先告诉国有大企业,如果它们违反《反垄断法》,也会受到反垄断执法机关的调查。另外,这个调查也是给社会的一个信号,即《反垄断法》是要公平地适用于所有的市场主体,而不管它们的国籍,也不管它们的所有制如何。

但是,《反垄断法》不能适用于国家的行为。例如,中石油和中石化产品的价格是由发改委代表国家或中央政府制定的,这种情况下,《反垄断法》适用的空间和范围就非常小,即《反垄断法》不能管中央政府的定价行为。当然,政府制定的价格是否公平合理,这另当别论。

对上级管下级垄断向来持怀疑态度

南都:此次事件也引起大家对行政垄断的关注。《反垄断法》对滥用行政权力限制竞争的规定是“由上级机关责令改正”,但有声音质疑说,破除根深蒂固的行政垄断,怎么能寄希望于上级机关的责令改正?

王晓晔:我对此也强烈呼吁,上级机关来管下级机关的垄断行为,这种规定是很差的。行政垄断从部门来说都是保护国有企业,从地方来说是保护本地企业。因此,政府的上级机关和下级机关一般也有经济方面的利益关系,尤其是地方保护,因为本地企业是地方政府财政收入的来源。因此,我对上级机关能不能管下级机关的垄断问题,向来持怀疑的态度。

南都:国有垄断企业的监管情况如何?既然不宜由其上级机关进行,那么应该如何实施?

王晓晔:中国的国有垄断企业一般都有行业监管。然而,这些监管机构和被监管的企业往往存在某种利益的关系。这种情况下,如果我们依靠监管机构对国有企业的垄断行为进行查处,这个期望有时就有点太高。监管机构应该是中立的,如果不能中立,就会偏向某些企业,损害另一些企业的利益。

中国的监管机构,以电信业为例,过去是信息产业部,现在是工信部。作为电信业的监管机构,中立性应该画一个问号。比如,中国联通、中国移动(微博)和中国电信,这些国有企业的高管和政府部门的联系千丝万缕。信息产业部或者工信部的官员,可能过去是或者将来是这些企业的高管,这种情况下让他们作为监管者保持中立是比较难的。

如果监管国有大企业的市场竞争行为,靠其上级机构是不行的,反垄断执法机关非常重要。电信和联通的整改承诺现在除了提及到《反垄断法》,还提到《电信条例》,我感觉这两个企业也想依据电信法来解决问题,这就涉及监管机构和《反垄断法》执法机关之间的关系。我认为,这个案子的管辖权无疑属于《反垄断法》执法机关,因为它不是涉及国家的定价,而是企业对竞争对手的定价,涉及市场竞争,管辖权应该属于反垄断机关。

行政垄断对市场竞争是重要制约因素

南都:如何看待行政垄断对国民经济和市场竞争的影响?

王晓晔:行政垄断是指政府用行政手段限制竞争,比如地方保护,限制外地产品进入本地市场等。行政垄断都是政府保护和自己利益有关的企业,或者自己下属的企业,这样就不公平地排除、限制竞争,是应该坚决反对的。对于非自然形成的垄断,比如政府授权中石油、中石化等几家企业经营石油产品,这种垄断可以叫国家垄断,这也是对竞争的干预、限制、排除,对国家经济发展是没有好处的。

南都:那么对行政垄断带来的限制竞争等问题应该如何破解?

王晓晔:对行政垄断问题,我写了很多文章,有时候也觉得很无奈。行政垄断涉及国家的体制问题,单靠《反垄断法》是不行的,《反垄断法》没有足够大的权力反对行政垄断,反对政府不合理的限制竞争行为。反垄断法对地方保护问题也做了禁止性的规定,但是反垄断执法机关只是可以给违法机关的上级政府部门提出建议。然而,如果上级政府部门不接受建议怎么办?这就是说,反垄断执法机关对行政垄断可以发挥一些作用,但作用很有限。

行政垄断对我国的市场竞争是一个重要的制约因素。如何有效地规范行政垄断,是我们必须要考虑的问题。

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